Politique industrielle et technologies bas carbone : la trajectoire chinoise

177 milliards de dollars de panneaux photovoltaïques, véhicules électriques, batteries et éoliennes exportés en 2024. Près de 85 % des capacités mondiales de production de cellules de batteries. Environ 50 % des capacités photovoltaïques et éoliennes mondiales. Quelques chiffres suffisent pour illustrer la position dominante qu’occupe aujourd’hui la Chine dans les secteurs des technologies bas-carbone. Cette situation ne tient ni aux seuls transferts technologiques dont le pays a bénéficié, ni à la simple massification des volumes produits. Elle s’est construite dans une trajectoire de long terme, au cours de laquelle les pouvoirs publics ont orienté l’investissement vers des secteurs jugés stratégiques, favorisé la formation de filières industrielles complètes, et créé les conditions d’un apprentissage technologique et productif rapide.

La politique industrielle comme cadre structurant

Élément central du capitalisme d’État chinois, la politique industrielle a largement contribué à orienter le développement économique du pays. Elle s’appuie sur une organisation à plusieurs niveaux, dans laquelle les priorités nationales s’inscrivent dans plusieurs types d’instruments : plans sectoriels, financements, normes, catalogues d’ajustement. Elles sont ensuite prolongées par les stratégies industrielles des autorités provinciales et municipales, en lien avec les entreprises d’État et les acteurs privés engagés dans les secteurs jugés stratégiques¹.

Dans le courant des années 2000, plusieurs instruments destinés à orienter les choix technologiques et industriels ont été mis en place. Par exemple, le programme scientifique et technologique de moyen et long terme² adopté en 2006 a marqué un tournant dans la manière dont la Chine conçoit le développement de son appareil industriel. Il a révélé l’ambition du pays de devenir une puissance scientifique majeure à l’horizon 2020. Dans un autre registre, le catalogue d’ajustement de la structure industrielle, publié à partir de 2005 par la Commission nationale du développement et de la réforme et régulièrement révisé, relie les priorités nationales à l’allocation concrète des ressources en listant les activités à encourager, à restreindre ou à éliminer.

La décision du Conseil d’État chinois, en octobre 2010, d’accélérer la promotion et le développement d’industries émergentes stratégiques³ constitue une étape importante. Les autorités cherchent alors à orienter une part croissante de l’investissement productif vers des secteurs jugés plus porteurs de modernité que les industries lourdes traditionnelles — acier, ciment, machines et automobile. Sept secteurs sont identifiés, parmi lesquels les économies d’énergie et la protection de l’environnement, les nouvelles énergies, les nouveaux matériaux et les véhicules à énergie nouvelle. Plusieurs technologies bas-carbone deviennent ainsi des objets explicites de politique industrielle.

Le parc solaire de Gonghe Talatan, en Chine, dont le développement a été lancé en 2011, est le plus grand cluster de centrales solaires au monde. Avec la ferme éolienne de Gansu et le barrage des Trois-Gorges, la Chine abrite les plus grandes installations industrielles mondiales de production d'électricité dans les principaux secteurs d'énergies renouvelables : le solaire, l'éolien et l'hydroélectricité. © Copernicus Sentinel 2, European Space Agency

Le 12e Plan quinquennal (2011-2015) confirme le rôle de ces industries émergentes stratégiques en les présentant comme des moteurs de croissance future et de montée en gamme industrielle. En 2014, « la guerre à la pollution » déclarée par le Premier ministre Li Keqiang renforce la priorité donnée aux énergies renouvelables modernes et aux véhicules électriques⁴.

De l’émergence à la montée en gamme manufacturière

En 2015, le lancement du programme stratégique Made in China 2025 en 2015 par le Conseil des affaires d’État reprend ce ciblage des secteurs stratégiques en l’inscrivant dans un objectif plus explicite de modernisation de l’industrie manufacturière chinoise. Dix secteurs prioritaires sont visés, parmi lesquels les véhicules économes en énergie et à énergie nouvelle, les nouveaux matériaux, ou encore les technologies de l’information⁵. Le programme adopte une logique d’expansion des capacités de production, en l’associant explicitement au renforcement de l’innovation et à la maîtrise des technologies et composants clés.

En plus de répondre aux objectifs stratégiques du pouvoir chinois, les technologies bas-carbone permettent de proposer une réponse technologiques aux problème de pollution et d’offrir des débouchés extérieurs importants, du fait du rehaussement de l’ambition des politiques climatiques au cours de la décennie.

À partir de la fin des années 2010, les tensions commerciales et technologiques avec les États-Unis révèlent les vulnérabilités chinoises dans certains composants, équipements et technologies critiques. Les politiques industrielles mettent alors davantage l’accent sur la maîtrise domestique des technologies clés, la substitution aux importations et la réduction des dépendances dans les chaînes industrielles. Dans ce registre encore, les technologies bas-carbone répondent aux priorités du pouvoir chinois.

La dimension territoriale des politiques industrielles

Les politiques industrielles chinoises ont une forte dimension territoriale⁶. À travers leurs propres plans quinquennaux, établis généralement au niveau provincial, l’action des gouvernements locaux ne se réduit pas à appliquer les orientations nationales : ils les adaptent en fonction de leurs bases productives, de leurs ressources fiscales et de leurs objectifs de développement. Leurs leviers d’intervention sont multiples et passent par l’accès au foncier ou à des financements, par des procédures administratives facilitées, en passant par les commandes publiques.

La formation de clusters industriels spécialisés, qui regroupent les entreprises le long de la chaîne d’approvisionnement — fournisseurs de composants, fabricants d’équipements, usines d’assemblage et centres de recherche — est fortement soutenue par les gouvernements locaux. Cet instrument cardinal de la politique industrielle chinoise permet de réduire les coûts de coordination, de raccourcir les boucles de rétroaction entre la R&D et la production et d’accélérer les boucles d’apprentissage⁷. L’innovation y repose souvent moins sur des ruptures radicales que sur l’amélioration continue des procédés, de la qualité, de l’organisation productive et de la fiabilité des équipements, permettant l’expansion rapide des capacités de production manufacturière et à la baisse très forte des coûts de production.

« Les secteurs des technologies bas-carbone sont devenus des instruments de développement économique pour les gouvernements locaux. »

De nombreux clusters centrés sur la technologie photovoltaïque, les batteries, ou encore les véhicules à énergie nouvelle ont été développés dans de nombreuses provinces avec pour conséquence une concurrence territoriale intense entre producteurs⁸. Loin d’être un simple défaut de coordination, cette concurrence est une composante importante du modèle industriel chinois qui bénéficie à la compétitivité de ses produits sur les marchés internationaux.

Pour les gouvernements locaux, les secteurs des technologies bas-carbone sont progressivement devenus des instruments de développement économique permettant de répondre à plusieurs objectifs politiques — attirer des investissements, soutenir l’emploi, ou encore élargir la base fiscale — tout en affichant un alignement avec les objectifs nationaux.

Des secteurs devenus des piliers de la croissance économique chinoise

La crise immobilière qu’a connue la Chine à partir de 2022, où le secteur immobilier représentait environ 30 % du PIB avant 2021, a conduit Pékin à s’appuyer encore davantage sur les « nouvelles forces productives ». Les technologies bas-carbone sont notamment devenues un moteur essentiel de la croissance économique chinoise, faisant même apparaître des surcapacités sur certains segments⁹.

Ainsi, en quelques décennies, la Chine a progressivement consolidé sa position dans les secteurs des technologies bas-carbone et joue désormais un rôle central dans l'approvisionnement mondial. L'expansion des capacités industrielles a été soutenue tant par la demande intérieure que par la demande internationale, les marchés étrangers s'avérant particulièrement importants pour plusieurs technologies clés¹⁰. Cependant, le statut de la Chine en tant que principal fournisseur de ces biens d'équipement suscite désormais de vives inquiétudes et risque de compliquer les efforts déployés par d'autres pays — notamment l'Union européenne — pour développer leurs propres capacités industrielles.

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