La réforme du scrutin municipal à Paris, Lyon, Marseille : pouvait-on faire mieux ?

De 1983 à 2020, les électeurs et électrices de Paris, Lyon et Marseille élisaient leurs conseillères et conseillers municipaux via des scrutins séparés dans chaque arrondissement¹. Les conseils municipaux de ces trois villes étaient alors constitués des premières personnes élues de chaque liste des conseils d’arrondissement. Ce conseil municipal élisait (et élira toujours) la ou le maire de la ville. Ce scrutin garantissait une représentation juste de chaque arrondissement au conseil municipal. En revanche, il ne permettait pas de voter pour une liste municipale, et donc de voter directement pour la liste de la ou du maire de la ville, comme dans les autres villes.

En 2026, un nouveau mode de scrutin propose une logique inverse, en s’affranchissant des arrondissements, pour élire le conseil dans ces trois villes². Une seule et même liste est présentée par chaque candidat et candidate à la mairie, à tous les électeurs et électrices de la ville. La liste arrivée en tête le soir du second tour (ou du premier tour si elle y obtient plus de 50 % des votes) reçoit automatiquement 25 % des sièges du Conseil de Paris, et les sièges restants sont répartis entre toutes les listes à la proportionnelle, selon le système de la plus forte moyenne. Si l’on peut se réjouir que les citoyennes et citoyens élisent ainsi directement leur maire (via la liste qu’elle ou il présente), rien n’est prévu pour garantir une représentation équitable des arrondissements : certains risquent d’être peu, voire pas du tout, représentés au Conseil de Paris.

La loi « Paris Lyon Marseille » de 1983 : une meilleure représentation des arrondissements

Longtemps placée sous la tutelle du préfet, la ville de Paris n’élit sa ou son maire que depuis 1977⁴. En 1982, un nouveau mode de scrutin est instauré par la loi Paris Lyon Marseille, dite PLM : les arrondissements élisent leurs conseillers municipaux indépendamment les uns des autres et une partie de chaque conseil d’arrondissement vient former le Conseil de Paris, qui élit la ou le maire.

Dans chaque arrondissement, l’électeur ou l’électrice vote en utilisant un seul bulletin, qui contient deux listes liées : une liste de candidats et candidates au conseil d’arrondissement et une liste, plus courte, de candidats et candidates de l’arrondissement au conseil municipal. Dans chaque arrondissement, si aucune liste n’obtient plus de 50 % des voix au premier tour, un second tour a lieu. Seules les listes ayant reçu plus de 10 % des suffrages exprimés peuvent se maintenir au second tour. Chaque liste qui a reçu au moins 5 % des suffrages peut fusionner avec une ou plusieurs des listes ayant reçu plus de 10 % des suffrages. Au tour « décisif » (le premier s’il n’y a qu’un seul tour, sinon le second), la liste arrivée en tête obtient d’emblée la moitié des sièges, ce qu’on appelle une « prime majoritaire ». L’autre moitié est répartie entre toutes les listes selon une règle de représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

« Le système PLM garantit une représentation équitable des arrondissements. »

Par exemple, en 2020, le conseil du Quinzième arrondissement de Paris comprenait 54 élus, dont 18 siégeaient au Conseil de Paris. Avec 53,53 % des voix au second tour, 42 personnes de la liste d’Agnès Evren, soutenant Rachida Dati, ont été élues dans le conseil d’arrondissement, dont 14 siègent au Conseil de Paris. Les deux autres listes, avec respectivement 35,17 % et 11,29 % des suffrages, obtiennent respectivement trois et un seul siège(s) au Conseil de Paris.

Les inconvénients du système PLM ont été largement exposés :

• un parti minoritaire en voix sur toute la ville peut remporter l’élection en gagnant les arrondissements les plus peuplés ou les plus stratégiques⁵
• les candidats et candidates à la mairie ont peu intérêt à faire campagne dans les arrondissements qui ne sont pas contestés (et donc, à prendre les souhaits de leurs habitants en considération)
• la composition du conseil municipal peut être fortement disproportionnelle du fait des primes au vainqueur dans chaque arrondissement
• malgré ces primes, l’obtention d’une majorité au conseil municipal n’est pas garantie
• l’élection de la ou du maire de Paris dépend des maires d’arrondissement bien implantés électoralement, qui tiennent leur fief
• enfin, le couplage entre l’élection d’arrondissement et l’élection municipale (avec un bulletin unique pour les deux scrutins) peut provoquer un sentiment de dépossession : l’électeur ne s’exprime que sur les représentants de son arrondissement, alors que son choix pourrait être différent pour la mairie de Paris.

Il présente cependant un avantage crucial : il garantit une représentation équitable des arrondissements au conseil municipal. Ainsi, deux arrondissements de taille similaire y ont à peu près autant de représentants. Comme les conseillères et conseillers municipaux, élus dans leurs arrondissements, connaissent bien les problèmes locaux et ont une proximité géographique avec leurs électeurs et électrices, ce mode de scrutin assure que les citoyens et citoyennes d’un arrondissement sont correctement représentés.

La réforme de 2025 : deux élections en une

Sur proposition du gouvernement de François Bayrou, l’Assemblée nationale a adopté le 10 juillet 2025 la réforme du mode de scrutin municipal de Paris, Lyon et Marseille. Cette décision a fait l’objet d’importants débats dans lesquels il est parfois difficile de séparer la pertinence objective de l’intérêt électoral. Qu’en est-il effectivement ?

Premièrement, il sépare les deux élections. À chaque tour, deux bulletins sont glissés dans les urnes : un pour le scrutin d’arrondissement et un pour le scrutin municipal. Ces deux scrutins sont parallèles et n’interagissent pas. Un candidat ou une candidate sur une liste municipale n’a pas besoin d’être présent sur une liste d’arrondissement, et vice versa. Pour l’élection du Conseil de Paris, le mode de scrutin est un système proportionnel avec prime majoritaire de 25 %. Pour les élections des conseils d’arrondissement, le mode de scrutin reste inchangé par rapport au système PLM, avec une prime majoritaire de 50 %.

La réforme de la loi PLM de 2025, possède des avantages : les électeurs et électrices se prononcent deux fois, à la fois pour le conseil d’arrondissement et pour le conseil municipal de la ville, et peuvent, s’ils le souhaitent, voter différemment. Il n’y a pas de risque d’inversion électorale. Les candidats et candidates à la mairie doivent s’adresser au corps électoral de tous les arrondissements, sans privilégier les arrondissements stratégiques. Enfin, avec une prime de 25 %, l’émergence d’une majorité absolue est garantie s’il y a au maximum trois partis présents au second tour. Ainsi, le nouveau système aurait donné une majorité absolue à Marseille en 2020, contrairement au système PLM 1983.

Toutefois, le principal défaut du nouveau système est qu’il ne garantit pas une représentation équitable des arrondissements au conseil municipal. Par exemple, supposons que la liste arrivée en tête soit, comme en 2020, celle d’union de la gauche : on peut très facilement imaginer que les membres de la liste soient nombreux à venir des arrondissements de l’est, historiquement à gauche, et que l’effet de la prime mènerait à une sur-représentation de ces arrondissements. À l’extrême, si toutes les listes relèguent en fin de liste les candidates et candidats issus d’un même arrondissement, celui-ci peut se retrouver sans représentation aucune au conseil municipal ! Enfin, il donne une importance accrue aux appareils des partis au détriment de l’investissement local, ce qui mène à un risque de déconnexion entre les citoyennes et citoyens et leur représentation.

Concilier deux exigences : les scrutins mixtes

Peut-on mieux faire ? Oui, en s’inspirant de la notion de sièges compensatoires, comme dans les scrutins mixtes utilisés dans environ un tiers des pays de l’Union Européenne (dont l’Allemagne), pour concevoir un système qui aurait les caractéristiques suivantes :

• Il n’y a qu’un seul tour.
• Il découple vote local et vote global, comme dans la réforme PLM 2025. Chaque électeur ou électrice vote deux fois : il glisse un premier bulletin dans l’urne désignant une liste d’arrondissement et dans une autre urne un second désignant une liste pour la ville.
• Les « premiers votes » comptent pour élire les conseils d’arrondissement, mais aussi pour élire la représentation de l’arrondissement au conseil municipal, comme dans le système PLM 1983.
• Le Conseil de Paris est composé, pour une part (par exemple 50 %) des personnes élues au niveau des arrondissements à partir des premiers votes, selon une règle proportionnelle (un peu comme le système PLM, mais sans prime majoritaire), et pour une autre part, de celles élues sur des listes globales à tout Paris (comme dans le système de 2025), à partir des « seconds votes ».
• Les personnes élues sur les listes globales à partir des seconds votes servent à compenser la disproportionnalité résultant du scrutin au niveau des arrondissements, afin de s’approcher au mieux d’une répartition des conseillers et conseillères où chaque parti a un nombre de sièges proportionnel au nombre de voix qu’il a recueillies avec les seconds votes.

Ainsi, le premier vote sert à désigner les personnes représentant son arrondissement au Conseil de Paris, tandis que le second vote sert à déterminer le nombre global de sièges de chaque parti au Conseil de Paris. Les sièges compensatoires servent à faire l’ajustement. Une variante consiste à déterminer la proportion idéale de conseillers et conseillères qu’un parti devrait avoir au Conseil de Paris au moyen d’une règle proportionnelle avec prime majoritaire (plutôt que purement proportionnelle), et de procéder à une compensation de façon à s’approcher au plus de la répartition correspondante.

Cette méthode est assez générale. Elle est compatible avec le maintien d’une prime majoritaire (à 25 % ou à toute autre valeur), appliquée au niveau municipal (mais pas au niveau des arrondissements), voire avec le maintien de deux tours. Elle évite tous les écueils du système PLM 1983 à quelques exceptions près :

• l’absence de proportionnalité est encore possible si l’on garde une prime majoritaire ;
• la garantie d’une majorité n’existe plus si l’on s’affranchit de la prime majoritaire.

Enfin, elle évite l’inconvénient majeur de la loi de 2025, à savoir l’absence de garantie d’une représentation locale au conseil municipal, tout en préservant ses avantages.

Une applications aux municipales de Paris en 2020

Appliquons ce système aux élections de 2020 à Paris, avec 81 personnes désignées directement dans les arrondissements, et 82 sièges compensatoires.

Prenons comme exemple la simulation obtenue à partir des résultats du tour décisif et une prime de 25 % (Table 1). Nous faisons figurer en rouge les sièges pourvus au sein des arrondissements (tous dans le système PLM 1983, la moitié dans le système mixte) et en bleu les sièges pourvus globalement (tous dans le système PLM réformé 2025, la moitié dans le système mixte).

Table 1 : Simulation du nombre de sièges obtenus par chaque liste lors des élections municipales de Paris en 2020, avec les voix du tour décisif*, un seuil de 5 % et une prime de 25 %

* Le premier tour dans le 7ème arrondissement, le second partout ailleurs. **Les listes Belliard ont fusionné avec les listes Hidalgo au second tour.

La liste conduite par Anne Hidalgo obtiendrait, avec le scrutin mixte, 44 sièges localement sur les 81 disponibles au niveau des arrondissements. Comme elle est arrivée en tête avec 47,32 % des voix sur Paris, le nombre de sièges qu’elle serait en droit d’obtenir est de 25 % plus 47,32 % des 75 % restants, c’est-à-dire 60,49 %. Soit, après répartition à la plus forte moyenne, 100 sièges sur 163. La liste Hidalgo reçoit donc 100 - 44 = 56 sièges supplémentaires, sur les 82 sièges compensatoires disponibles. Ils sont attribués aux 56 premiers candidats et candidates de sa liste globale qui n’ont pas déjà été élus localement. Nous faisons également une simulation à partir des résultats du premier tour (Table 2).

Table 2 : Simulation du nombre de sièges obtenus par chaque liste lors des élections municipales de Paris en 2020, avec les voix du premier tour, un seuil de 5% et une prime de 25%

On remarque que la répartition des sièges est presque exactement la même avec le système PLM réformé de 2025 et le système mixte, ce qui est normal dans notre contexte où les premiers votes et les seconds votes portent sur les mêmes partis et où la prime majoritaire est relativement faible⁶.

Conclusion : vive les scrutins mixtes !

Le système mixte assure une représentation locale, au contraire du système PLM réformé de 2025 ; il permet aux électeurs d’élire directement leur maire (via sa liste), garantit une majorité (pourvu que le nombre de listes au second tour ne dépasse pas trois) et exclut la possibilité d’une inversion électorale, contrairement au système PLM 1983. Le législateur aurait donc bien pu faire mieux, et s’inspirer des nombreux pays européens qui arrivent à concilier représentation locale et représentation proportionnelle grâce aux scrutins mixtes.