Responsabilité financière des élus locaux : du nouveau sous le soleil ?

À l’approche des élections municipales de mars 2026, une question est sur toutes les lèvres. Selon que l’on se situe du côté des élus ou de celui des électeurs, elle est formulée différemment. « Quelles sont les responsabilités auxquelles je m’expose ? » se demandent les premiers. « Puis-je faire confiance en ce candidat ? » s’interrogent les seconds. Deux postures différentes.

Ces deux postures reflètent assez bien l’équilibre qu’il est important de trouver entre la nécessité d’une part pour les élus de pouvoir agir sans être paralysés par la peur d’être mis en cause devant les tribunaux, d’autre part pour les électeurs d’être rassurés sur le fait, qu’en cas de dérapage, les élus aient à rendre compte devant les tribunaux.

Un nouveau régime de responsabilité devant les juridictions financières

Ordonnateurs et comptables publics sont soumis à un régime de responsabilité financière les obligeant à rendre compte devant le juge du maniement irrégulier de l’argent public. N’est pas tant en jeu leur probité, qui est l’objet de la responsabilité pénale, que le manquement à leur diligence professionnelle dans l’application des règles financières.

L’ordonnance n°-2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, entrée en vigueur depuis la 1^er janvier 2023, a opéré deux modifications majeures. Elle unifie d’abord les régimes de responsabilité financière pesant sur les ordonnateurs et les comptables publics, désormais rassemblés sous le vocable commun de « gestionnaires publics ». Elle crée ensuite deux nouvelles juridictions : la chambre contentieuse de la Cour des comptes, dite 7^e chambre qui statue en premier ressort, et la Cour d’appel financière (CAF) qui statue en appel. Lorsque la responsabilité financière est reconnue, les gestionnaires publics sont condamnés à une amende dont le moment est défini par le juge et qu’ils doivent payer sur leurs deniers personnels.

Cette nouvelle organisation juridictionnelle est peu connue du grand public. En revanche, elle est redoutée des décideurs publics et des élus locaux en particulier. Les premières décisions de la 7^e chambre ont montré en effet que la nouvelle responsabilité financière pesant sur les gestionnaires publics allait au-delà des 3-4 arrêts rendus en moyenne par l’ex-Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) à laquelle étaient soumis antérieurement les ordonneurs publics (dont les élus locaux).

Au 21 janvier 2026, 39 décisions étaient rendues, soit une moyenne de 15 arrêts par an. En outre, dès sa deuxième décision, Commune d’Ajaccio du 31 mai 2023, la Cour condamnait un maire à verser 10 000 euros d’amende pour avoir procédé à la reconstitution de la carrière d’un agent seulement 15 ans après la décision de justice le lui imposant – une opération nécessaire pour faire valoir correctement ses droits à la retraite. Le signal pouvait être que personne n’échapperait au nouveau régime de responsabilité financière.

Par la suite, et quoi que le spectre des différents mis en cause se soit avéré rapidement assez large, 11 décisions touchaient des élus locaux, soit plus du quart, semblant là encore marquer la fin de leur quasi-irresponsabilité, avec un montant moyen des amendes prononcées de 3 800 euros.

Alors, qu’en est-il précisément ? Les élus locaux sont-ils entrés, depuis le 1^er janvier 2023, dans une ère nouvelle avec la mise en jeu de leur responsabilité financière, telle qu’issue de l’ordonnance de 2022 ? Il s’agit alors d’apporter des points de repère en quatre temps.

Maintien du principe d’irresponsabilité financière des élus locaux

Le premier point de repère est que l’ordonnance du 23 mars 2022 n’est pas revenue sur le principe de l’irresponsabilité financière des élus locaux figurant aujourd’hui à l’article L. 131-2 du code des juridictions financières (CJF).

Ainsi, les élus locaux n’ont pas de comptes à rendre en principe devant la 7^e chambre de la Cour des comptes lorsqu’ils commettent des irrégularités dans le maniement des deniers publics. Ce choix peut paraître choquant, voire entrer en contradiction avec l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui donne à la société le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Néanmoins, il a été validé par le Conseil constitutionnel en 2016 dans la mesure où les élus locaux, comme les membres du gouvernement, sont soumis, par ailleurs et contrairement aux autres décideurs publics, à une responsabilité politique. Le mandat des premiers peut ne pas être renouvelé, les missions des seconds peuvent être interrompues par une dissolution de l’Assemblée nationale. Pour le juge de la conformité des textes législatif à la Constitution de 1958, un régime singulier peut donc leur être appliqué.

Trois exceptions dont le délit d’octroi d’avantages injustifiés

Le deuxième point de repère tient à l’existence d’exceptions au principe de l’irresponsabilité financière des élus locaux. Celles-ci sont au nombre de trois et correspondent précisément aux 11 décisions de la chambre contentieuse identifiées citées précédemment.

Prévues par le Code des juridictions financières, ces exceptions ne sont pas propres aux comportements des élus locaux mais s’appliquent à eux aussi. Elles font partie des dix infractions retenues par l’ordonnance de 2022.

• Première exception : le manquement à l’exécution d’une décision de justice (article L.131-14-1° CJF).
• Deuxième exception : la gestion de fait. Celle-ci peut se définir comme le maniement de deniers publics, sans avoir qualité pour le faire. En d’autres termes : prendre des décisions financières sans disposer de la qualité de comptable public (article L. 131-15 CJF).
• Troisième exception : l’infraction d’octroi d’un avantage injustifié (financier ou en nature) procuré à soi-même ou à autrui, par intérêt personnel direct ou indirect, commis à l’occasion de l’utilisation de son pouvoir de réquisition du comptable public (article L.131-12 CJF). Ce délit rappelle celui visé par le Code pénal sous l’appellation simple de « délit d’octroi d’avantage injustifié » et plus connu sous le nom de délit de favoritisme, lequel figure lui-même parmi les incriminations les plus redoutées des élus en matière de commande publique (article 432-14 code pénal).

Sur les 11 affaires traitées par la 7^e chambre, 6 affaires renvoient à la troisième exception, dans des cas d’infractions commises en particulier à l’occasion de primes versées au personnel sans avoir respecté les conditions légales requises. 3 autres affaires concernent l’inexécution d’une décision de justice (première exception) et 2 une gestion de fait (deuxième exception).

Des chiffres de mise en cause relativement faibles

Le troisième point de repère est l’existence d’une mise en jeu objectivement restreinte de la mise en cause des élus locaux. Certes, sur les 39 décisions rendues à ce jour par la 7^e chambre de la Cour des comptes, 11 visent des élus locaux. Mais le volume total des affaires tranchées par la Cour des comptes concernant les élus locaux, à l’occasion de la mise en jeu de leur responsabilité financière, n’est pas comparable à celui des affaires tranchées par le juge pénal à l’occasion de la mise en jeu de leur responsabilité pénale.

Ainsi, selon les estimations de la Société Mutuelle d'Assurance des Collectivités Locales, assureur des collectivités locales et contenues dans son rapport 2025, ce sont environ 2 500 élus locaux, qui ont été poursuivis au cours du mandat 2020-2026, devant le juge pénal. Ce chiffre doit lui-même être ramené à une juste proportion, puisqu’il représente 0,364 % du nombre total des élus¹. En outre, sur les 11 affaires portées devant la 7^e chambre, 3 ont fait l’objet d’une relaxe, soit un total de 27 %.

Surtout, la Cour d’appel financière de la Cour des comptes, instance d’appel des décisions rendues par la 7^e chambre et rejugeant donc, de nouveau, les affaires tranchées par cette dernière, a infirmé à deux reprises la responsabilité financière retenue à l’encontre d’un maire. Dans ces deux cas, elle a interprété strictement une condition du délit d’octroi d’un avantage injustifié : la recherche par l’élu d’un intérêt direct ou indirect. En l’espèce, la Cour d’appel a considéré que la volonté d’un maire d’obtenir la seule paix sociale auprès de ses agents par le paiement de primes de fin d’année ne suffit pas pour que l’intérêt direct ou indirect soit constitué.

L’infraction financière génératrice de la responsabilité financière est entendue de manière stricte, se distinguant de son pendant au pénal, à savoir du délit de favoritisme qui, lui, est constitué en dehors de toute recherche par l’élu d’un intérêt direct ou indirect. De toutes ces observations, faut-il en déduire que le nouveau régime de responsabilité financière des élus ne modifie pas fondamentalement la donne ? Ce serait trop vite conclure.

Un renforcement indispensable des droits de la défense

La quatrième et dernier point de repère est qu’au-delà des constats chiffrés et d’une jurisprudence qui montre que ce sont les manquements les plus graves au maniement de l’argent public par les élus qui sont sanctionnés, deux angles morts de taille subsistent. Ils ne sont pas propres aux élus locaux mais ceux-ci n’y échappent pas.

Le premier est l’absence à ce jour de protection des élus par la personne publique à laquelle ils sont rattachés, dite « protection fonctionnelle ». Les élus supportent intégralement les coûts de procédures. Cette absence pose difficulté dans la mesure où les agissements reprochés sont commis par les élus dans l’exercice de leurs fonctions. Or, en cas de mise en cause civile et pénale d’un agent public ou d’un élu, une protection est normalement prévue par la collectivité ou l’établissement public auquel il est rattaché (concrètement une prise en charge financière de la défense), toutes les fois que les agissements reprochés l’ont été à l’occasion de l’exercice de ses fonctions. Il est difficile d’identifier ce qui distinguerait les deux régimes ; rien ne justifie une différence de protection. La question est cruciale car le coût de la défense peut vite devenir très élevé, en tout cas être au moins aussi important que le montant moyen des amendes prononcées. Il est du reste observable qu’à ce jour n’ait été intenté aucun recours en cassation devant le Conseil d’État, ultime recours sur le chemin juridictionnel pour tenter de casser les décisions rendues en appel.

Le deuxième angle mort est en réalité l’autre versant du droit de la défense. Dans la mise en œuvre de la responsabilité financière, aucune mention n’est faite du droit de se taire pour l’élu local. Les juges financiers, dans l’arrêt Commune de Richwiller du 16 décembre 2024, ont refusé de considérer que la question de cette absence était suffisamment sérieuse pour justifier de poser une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Pourtant, la mention explicite du droit de se taire participe entièrement à la manière dont l’élu peut entendre se défendre. Là encore, elle existe pour les autres régimes de responsabilité.

En somme, rien de nouveau sous le soleil en matière de responsabilité financière des élus locaux, cette dernière étant entendue de manière stricte. Mais la configuration est nouvelle, avec une mise en jeu désormais réelle, qui demande à ce que le respect des droits de la défense soit assuré. Être rendu responsable de son comportement est un fait, pouvoir avoir les outils pour se défendre devant les tribunaux en est un autre lorsque l’agissement reproché a été commis dans l’exercice des fonctions de l’élu.