Science et décision publique : une alliance de long terme

Depuis l’époque des Lumières se développe une alliance entre la science et le pouvoir politique, qui se justifie par la quête du progrès humain. Ceci s’est traduit dès le XVIIe siècle dans la notion d’« expert » (Delmas, 2011) : une personne qui connaît la littérature scientifique et sait en suivre les évolutions, afin d’être le plus proche possible d’une compréhension « raisonnable » d’un problème rencontré.

C’est le XVIIIe siècle qui voit se développer la science de la décision, en particulier avec la naissance de branches des mathématiques dédiées à la recommandation pour le décideur. Ainsi, le développement de la statistique et du calcul probabiliste – par exemple le calcul bénéfice-risque pour répondre à des questions de santé publique – impulse le besoin de constituer une observation de la population à travers le recueil de la donnée publique, notamment avec le recensement. Des statisticiens ont alors pour tâche de constituer les bases de données puis d’en traiter les informations (Desrosières, 2010). La République, en particulier, tire sa légitimité de son alliance avec la Raison. Elle développe alors des formations spécialisées, et utilise les compétences au sein des corps d’État.

L’expertise : du fonctionnaire au consultant

La création en 1794 de l’école Polytechnique en est une illustration. Pour les écoles d’ingénieurs, l’idée est de choisir parmi les meilleurs élèves de science du pays, de les entraîner spécifiquement à reconnaître des problèmes techniques et à les résoudre dans le but de construire les infrastructures du pays. Les mines, les ponts, les réformes agraires, ont ainsi été construites par des scientifiques dédiés à la politique d’État. Au sortir de la seconde guerre mondiale, des instituts de recherche spécialisés sont créés selon cette logique. Ces mêmes ingénieurs deviennent alors producteurs de connaissances pour inventer et suivre les avancées techniques internationales.

Dans les années 1990, en parallèle de l’arrivée en politique de la doctrine néo-libérale, la notion d’evidence-based policy s’est développée. Son concept : construire la régulation à partir de la preuve, donc de la connaissance scientifique. Elle apparaît tout d’abord en médecine, puis dans le champ social. Plutôt que d’utiliser des connaissances déjà acquises, cette doctrine a commencé à faire reposer plus largement les décisions sur des statistiques produites de façon ad hoc pour tester, hors du laboratoire, des protocoles. D’un point de vue technique, cela marque l’émergence de méthodes de démonstration comme la Random Control Trial (expérience contrôlée randomisée) qui reposent sur de grandes quantités de données : en médecine, elle est exigée par les agences sanitaires pour tester des médicaments avant leur autorisation d’usage ; en économie pour comparer des politiques locales.

Remplaçant la connaissance des processus, mêlant règlementations et contraintes liées au fonctionnement de l’État, c’est une vérification ad hoc (« étude d’impact ») qui est devenue la nouvelle notion de science en politique – tout comme l’« acceptabilité » et le nudge deviennent les paradigmes de gouvernement. La gestion de la fonction publique passe alors par la donnée (Ogien, 2013), et un nouveau corps de métier émerge : le consultant. L’expertise qui relevait des corps d’état sera désormais fournie par des organismes privés de conseil : la gestion de la crise Covid-19 a marqué la disparition des compétences des ministères, et le travail de gestion de crise confié à des organismes privés (Stiegler, 2020).

De la science à la règlementation

Concrètement, comment la connaissance scientifique passe-t-elle du laboratoire à la loi ? Avant qu’une transformation de la règlementation soit possible, il faut que plusieurs contraintes soient résolues. En guise d’illustration, on peut esquisser un modèle simplifié de la construction d’une loi pour protéger la population. L’histoire débute en général par un processus de mise en visibilité qui permet de faire prendre conscience de l’existence d’un problème. Par exemple, des nuisances environnementales sont mises en avant par des populations locales impactées, qui font entendre leur voix – elles deviennent « porteuses d’enjeu » (« stakeholder » en anglais). Elles créent des associations, contactent les médias ou leur député qui peut décider de prendre le parti de ses administrés et les représenter publiquement.

Il arrive également qu’un scientifique (expert ou chercheur) identifie le problème dans ses résultats ou dans les données publiques et tente de diffuser l’information, jouant un rôle de lanceur d’alerte (Noiville et Hermitte, 2006). Les scientifiques peuvent aussi se sentir concernés et s’associer aux populations après qu’elles ont réussi à rendre publique leur alerte, et apporter leur expertise. La plupart des associations qui traitent de problèmes environnementaux (comme France Nature Environnement), économiques (comme le réseau des AMAP) ou politiques (comme Amnesty International) ont des conseils scientifiques qui leur permettent de construire des argumentaires.

“Il faut une dizaine d’années après les premières preuves scientifiques pour voir émerger une loi.”

Face à la demande de reconnaissance du préjudice, l’État peut décider de dépêcher une expertise afin d’établir le lien avec l’industrie incriminée. Dans les années 2020 par exemple, c’est Santé Publique France qui est chargée de ce travail, mais d’autres organismes comme le BRGM (impacts des mines ou résidus de pollution industrielle) peuvent être saisis pour vérifier les liens de causalité. Il s’agit à la fois de chercher dans la littérature scientifique internationale si le problème a déjà été identifié, et de faire des mesures épidémiologiques – qui impliquent normalement des statistiques de haut niveau – pour juger de ce lien.

Si la mise au jour du problème est réussie – au sens où la preuve scientifique est irréfutable – il y a une chance qu’une loi soit ensuite proposée pour définir une norme d’émission du produit en cause, une interdiction, ou un moratoire (interdiction temporaire). C’est là que les députés auront un rôle à jouer. Ce dernier processus est souvent du registre de la lutte politique, en particulier si l’État souhaite valoriser les industriels, ce qui est le cas depuis la Révolution en France (Leroux, 2013), et rechigne à mettre en place un cadre contraignant ou une surveillance.

On observe durant cette période politique des allers-retours de démonstration entre les porteurs d’enjeu et l’État (ou ses agences), ce qui est l’occasion de voir évoluer les coalitions de porteurs d’enjeu. Des alliés scientifiques, politiques et journalistiques peuvent ainsi se déclarer. Le parlement Européen est une autre échelle où des règlementations sont édictées et la dynamique y est similaire. Les normes, certifications ou interdictions concernent tout autant les externalités de la production, la protection des travailleurs de l’industrie, de l’environnement, des consommateurs, et restent un des outils essentiels de traduction de la connaissance scientifique en action publique. Ces processus sont de temps long : il faut une dizaine d’années après les premières preuves scientifiques pour voir émerger une loi. Pour un cas paradigmatique comme l’amiante, il a fallu des dizaines d’années et l’enrichissement progressif des connaissances (INRS, 2022).

Une autre modalité d’interaction entre la politique publique et les experts scientifiques peut être liée à l’obligation de mettre en place une directive, qui force à atteindre une norme, et doit partir d’une situation existante pour produire des améliorations. C’est ce qui existe par exemple pour la protection de la biodiversité : on doit réaliser préalablement des études pour évaluer la biodiversité d’une zone, avant d’établir un plan pour améliorer la situation. Ce sont en général des bureaux d’étude spécialisés qui réalisent les mesures, puis éventuellement fournissent des propositions d’organisation.

Science et démocratie

Bien que « la science » soit régulièrement convoquée pour justifier nombre de décisions politiques, plusieurs difficultés découlent de l’intervention de la science dans la sphère publique profane. Nous en citerons seulement deux en guise de conclusion de cette incursion rapide dans la question de la place de la science dans la décision publique.

Déjà, les problèmes politiques nécessitent d’être étudiés par plusieurs points de vue, ce qui ne correspond pas aux compétences souvent mono-disciplinaires des chercheurs. En particulier il s’agit toujours de tracer une définition du problème qui peut s’intégrer dans un cadrage légal déjà existant. Aucun scientifique n’est capable de prendre tous les aspects du problème en considération, et les expertises doivent donc être organisées de façon transdisciplinaire, en évitant les hégémonies implicites (e.g. les sciences dures sont plus considérées que les sciences sociales). Une conceptualisation récente, la science post-normale (Funtowicz et Ravetz, 1990) propose un cadre pour intégrer des chercheurs, des citoyens et des décideurs dans un même cadre conceptuel et délibératif afin de construire une aide à la décision multicritère située et légitimée par la participation du public.

Enfin, et peut-être surtout, la connaissance scientifique n’est pas stabilisée et aucun consensus n’existe sur les connaissances aux frontières de la recherche : ceci concerne en particulier les technologies récentes. On peut penser à la règlementation des nanoparticules, dont le cycle de vie est encore en débat. Or, on sait depuis Conway et Oreskes (2012) que l’industrie investit dans une science privée, qui produit du « doute » sur des résultats clairs jusque-là, dès lors qu’ils vont contre l’intérêt des industriels (dangerosité du tabac, OGM). Ce processus manipulateur, déjà bien démontré (Stengers, 2009), est très difficile à combattre dans un contexte de forte compétition et de production exponentielle de connaissances, et manque d’un cadre de régulation efficace face aux fausses connaissances produites par des industriels.