Gouverner et maîtriser les risques en temps de crise

La gestion et la gouvernance des risques et des crises liés à la propagation de la pandémie Covid-19 ont pris des formes différentes selon les pays. Ce chapitre rend compte de la prise en compte des aspects socio-économique, des liens entre science et décision publique et des formes de gouvernance des risques au sein de onze pays européen à la fin mai 2020.

Le 31 janvier 2020, l’état d’urgence était déclaré en Italie faisant suite à une montée en puissance de la pandémie Covid-19. La déclaration de l’état d’urgence suivra en Espagne le 14 Mars 2020 et en France le 23 Mars 2020. Devant la diversité des conséquences liées à la propagation de la pandémie et à la diversité des mécanismes de gestion et de gouvernance des risques, trois thèmes d’investigation sont apparus nécessaires pour poser les bases d’un questionnement serein sur l’efficacité des politiques publiques de maîtrise des risques à l’échelle nationale et européenne. 

Nous avons effectué une veille documentaire sur la gestion de la propagation de la pandémie en Europe. Nous avons complété cette veille par l’analyse de fiches (narratifs) décrivant la propagation de la Covid-19 dans onze pays participants à E-STAG1. Ces descriptions portent sur la période allant de janvier 2020 à fin mai 2020 et comportent des réponses portant sur la prise en compte des impacts socio-économiques, la gouvernance des risques et les interactions entre science et politique publique. Dans ce qui suit, nous partageons les conclusions de l’analyse que nous avons effectuée dans onze pays.

Des outils d’analyses textuelles ont été mobilisés. Cette analyse a été complétée par une mise en évidence de formes de récurrence, voire dans certains cas de déficits, dans la gouvernance des risques et dans la mobilisation des Sciences pour la décision publique.

Dans ce qui suit, une analyse des aspects les plus récurrents présentés dans les narratifs est discutée. 

Discussion autour de quelques questions clés mobilisées dans les descriptions des onze pays

La pandémie Covid-19 a incité la communauté mondiale, et en particulier l’Europe, à penser les limites de nos systèmes de prévention des risques, de gestion des crises et des catastrophes, de réparation et de résilience.

Quelles sont les mesures de prévention et de mitigation des risques prises par les pays ?

La grande partie des mesures prises sont des mesures visant à réduire la probabilité de propagation de la pandémie ou à réduire l’exposition des personnes vulnérables (ex. Russie et la Suède). Ces mesures sont essentiellement centrées sur les risques pour la santé des personnes de nature aigüe qui sont induits par la propagation de la Covid-19.

À l’énoncé des mesures, il est ressorti que les Pays-Bas et la Slovénie ont mis en place une démarche intégrée de gestion des risques à la fois pour la santé et pour le secteur économique. Ceci ne signifie pas que les préoccupations économiques n’ont pas été considérées par les États. Au contraire. L’analyse de la mobilisation du terme « économie » par les États montre qu’il ressort comme une préoccupation de premier ordre pour la majorité des pays. Seule la Croatie n’y fait pas référence dans son narratif. Ceci peut peut-être s’expliquer par l’occurrence d’un évènement majeur (Séisme de magnitude 5.5) concomitant à la pandémie Covid-19.

Selon les cas, le non-respect des mesures visant à prévenir ou à réduire les risques, a donné lieu à des sanctions. C’est le cas notamment de l’Espagne, l’Angleterre, la France et la Norvège par exemple. Dans d’autres cas, c’est le volontariat et la responsabilisation individuelle qui a primé. Ainsi, la réponse suédoise privilégie largement les mesures volontaires et persuasives plutôt que les restrictions, limitations et interdictions sévères.

Y a-t-il eu la mise en place de mesures de gestion des urgences ?

Les trois pays ayant activé l’état d’urgence, on fait part de la mise en place de dispositifs et de dispositions particulières. Ainsi, l’Espagne a mis en place des camps d’hôpitaux établis par l’Unité d’Urgence de l’Armée. La France a mis en place l’Opération Résilience. L’Opération Résilience est une opération militaire dédiée au soutien des services publics et des Français dans les domaines de la santé, de la logistique et de la protection. L’Italie a nommé une commission extraordinaire pour la mise en œuvre et la coordination des mesures nécessaires pour contenir et combattre l’urgence épidémiologique Covid-19.

Quelle gestion et quelle gouvernance ?

Les États ont eu recours à des pratiques différentes de gestion et de gouvernance. Le recours à la centralisation ou à la décentralisation de la gouvernance ne semble pas être issu d’un choix pour les États. Il apparait être plutôt le fruit d’une culture du pays et de traditions administratives et politiques. 

Le recours à la centralisation est dans certains cas politique et administratif et dans d’autre cas orienté par la Science. Ce second cas est caractéristique des Pays-Bas et de la Suède.

La décentralisation de la gouvernance de la pandémie a été un mécanisme auquel a eu recours l’Espagne et l’Allemagne.

Quelques narratifs ont fait état de la mise en place de Plans de Gestion. Il en est ainsi de l’Espagne, l’Angleterre et la Slovénie.

Les pratiques d’évaluation des risques semblent, dans le cadre de certains pays, être plus intégrées que d’autres. C’est ainsi le cas de l’Allemagne où l’évaluation des risques est basée sur les évaluations de l’Institut Robert Koch et de divers groupes d’experts, composés principalement de spécialistes de l’éthique, de juristes, d’éducateurs, etc. au niveau fédéral et au niveau des États.

Les pratiques de gestions des risques ont été évoquées de manières diverses. 

La Russie, les Pays-Bas et la Slovénie rendent compte de pratique de gestion des risques prenant en compte les effets directs et indirects de la gestion de la crise de la Covid-19.

L’analyse des modes de gestion et de gouvernance des risques Covid-19 dans le cadre des onze narratifs, permettent de mettre en évidence trois approches de gestion des risques systémiques.

La première est une approche qui consiste à gérer les risques liés à la pandémie Covid-19 en étant centré sur les individus (courant scientifique de l’individualisme méthodologique). La société étant dans ce cas considérée comme étant une somme d’individu. Dans le cadre de cette approche, le système vulnérable est « l’individu ». Les risques pris en considérations sont principalement les risques aigus et des stratégies de mitigation et de prévention des risques étant essentiellement liées à la réduction des expositions, des vulnérabilités ou de la sévérité des conséquences. Au vu de la nature du risque considéré, les mesures de confinement apparaissent comme étant les plus adaptées. 

La seconde est une approche qui consiste à gérer les risques liés à la pandémie Covid-19 en étant centré sur la société (holisme méthodologique). La société étant plus que la somme des individus, les risques considérés sont à la fois pour la santé, sur l’économie et sur les aspects sociétaux. Dans le cadre de cette approche, l’application d’une mesure de prévention ou de mitigation des risques induit des transferts de risques vers des sous-systèmes du système « société » et des effets cascades. Ainsi, les pays ayant discuté les modalités d’application des mesures de confinement semblent avoir plutôt anticipé les conséquences directes et indirectes de mesures mises en place pour réduire les risques aigus. 

La troisième et dernière approche est une approche qui consiste à gérer les risques liés à la pandémie Covid-19 en étant centré sur les secteurs d’activité (holisme méthodologique). Les risques considérés sont à la fois pour la santé, sur l’économie et sur les aspects sociétaux. Dans le cadre de cette approche, l’objectif est de réduire les risques tout en pensant à la continuité d’activité (la résilience) des différents secteurs d’activité. 

Bien que les différents narratifs aient fait état de considérations liées aux différents secteurs d’activités, peu d’éléments sont fournis sur les plans de continuité d’activité et sur les plans de résilience territoriaux.

Parmi l’ensemble des pays, les Pays-Bas semblent être exemplaire en matière de préparation. La gouvernance et la gestion de la crise Covid-19 apparait avoir été pensées et structurées au préalable dans le cadre de procédures standardisées établies. 

Quelle communication des risques ?

Les informations sur le nombre de morts, de personnes hospitalisées, de personnes s’étant rétablies et de mesures de prévention semblent faire partie du socle commun d’information fourni par les États à des rythmes réguliers. L’Angleterre semble faire exception dans le fait où les informations sur le nombre de personnes hospitalisées et le nombre de personnes rétablies ne sont pas rendues publiques. 

La communication régulière sur le nombre de mort semble s’appuyer sur une double stratégie. La première est de rendre visible la sévérité des conséquences de la pandémie Covid-19. La seconde semble être de maintenir un climat de peur au sein de la société dans le but de maintenir une plus grande conformité aux mesures édictées par les États. La peur est une arme à double tranchant. Dans les cas les plus extrêmes, ce mécanisme peut légitimer le recours à des mesures non démocratiques sous le prétexte d’une gestion des risques aigus.

La Norvège, la Suède et les Pays-Bas ont pris garde à rendre l’information accessibles aux minorités dans différentes langues. 

Des scientifiques ont été mis en première ligne pour la communication des risques. C’est le cas notamment de l’Allemagne, la Russie, la Suède et la Croatie. Dans une large part des cas, c’est les relais politiques et administratifs qui ont assuré la communication régulière des risques.

Le principe de transparence a été en grande partie respecté par les États. Le principe d’accountability (reddition des comptes) a quant à lui été appliqué sous des formats différents d’un pays à l’autre. Ceci a pris la forme dans certaines configurations d’une mise à disposition de données. Ainsi, les Pays-Bas ont rendu accessible toutes les sources de données du gouvernement, des universités et des centres de recherche nationaux et internationaux sur le site databronnencovid19.nl. Ceci a aussi pris la forme d’échanges réguliers avec des scientifiques et des chercheurs (ex. l’Allemagne).

La création de conditions d’échange directe entre des scientifiques, des experts et la société civile a révélé les écueils d’une communication des risques sur des zones d’incertitudes scientifiques.

Principales conclusions de l’analyse qualitative

La présente analyse a porté sur l’exploration des points communs et des différences entre les onze pays ayant élaboré des descriptions de la gestion de la pandémie Covid-19 par les autorités publiques en réponse à trois champs de questions :  « Les conséquences socio-économiques », « La gouvernance des risques » et « Les interactions entre science et politique ».

Il ressort de cette analyse la présence de différences et de similitudes entre les États dans leurs formes de mobilisation de la science pour la décision publique, dans la prise en compte des risques systémiques et dans les modalités de gouvernance des risques et de crises. Elles peuvent être résumées en quatre points de tension : (1) La centralisation vs la décentralisation de la décision et de la gestion sur les territoires ; (2) Le recours à des comités et des groupes de scientifiques ad hoc vs le recours à l’expertise scientifique et technique institutionnelle ; (3) La gestion mono-risque vs la gestion multirisque sur les territoires ; et (4) La communication des risques par les politiques vs communication des risques par les scientifiques.

La gestion publique de la crise semble plus être le résultat des cultures scientifiques, des histoires politiques et administratives des États plutôt que d’un choix conjoncturel spécifique pour la gestion de la pandémie. Enfin, l’échelon européen de gouvernance et les mécanismes européens de coopération ne sont pas évoqués.